财税体制改革三大重点如何推进

作为十八届三中全会确定的改革事项中首个出台的总体方案，6月30日，中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》（下称《方案》），确定了新一轮财税体制改革，要重点从三个方面推进：改进预算管理制度；深化税收制度改革；调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。并首次设定了时间表：2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

这意味着财税体制改革被中央定位为我国全面深化改革的“排头兵”。多名专家向《中国经济周刊》表示，通过十八届三中全会有关精神、《方案》等可以看出，中央已把财政的重要性、新一轮财税体制改革的意义上升到了一个空前的高度。

新一轮财税体制改革从意义的重大性来讲，可以和1994年分税制改革相提并论，但改革的重点完全不同。1994年分税制改革的焦点是财政收入的划分，主要是使得中央在财政收入分配中取得主导地位，但这一次改革的目标是建立现代财政制度，范围比上次要宽很多，而财力分配则被淡化，将保持现有中央和地方财力格局总体稳定。

财政，在过去看来，只是一个政策工具，如今，它已被提升到了关乎国家治理体系现代化的层面。《方案》有很多闪光的东西，最重要的是关于财税体制改革的诸多重大理念、表述的变化，如“新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革”。换句话说，如果没有财税体制改革，要实现国家治理体系和治理能力现代化就是不可能的。

财政部部长楼继伟表示：新一轮财税体制改革的目标，是要建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，这与1994年财税改革有很大不同。“那时候主要是规范国家和企业、中央和地方收入关系，我们的主体税种就皮肤病在线咨询是那时候建立的。经过20年的发展，现在我们的税制有了很多的变化，强化了公共财政的职能，财税与老百姓关系越来越密切。深化财税体制改革不是政策上修修补补，而是在原来的基础上立足全局、着眼长远，进行制度创新和系统性重构。”

预算制度改革是突破口：政府花钱须让公众看得见、 看得懂

新一轮财税体制改革要重点推进三个方面的改革：改进预算管理制度；深化税收制度改革；调整中央和地方政府间财政关系，建立事权和支出责任相适应的制度。

中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，三个方面的任务是相辅相成、缺一不可的，但从具体操作来讲，应该以预算管理制度的改革为一个中心，或者说突破口。短期来看，预算管理制度改革是重中之重，改革重点是规范预算程序；中长期来看，中央和地方的收入划分和支出责任的划分是重点，其核心是改革转移支付制度。

“透明预算”须公众能看懂

6月25日发白癜风的病因布的审计署对2013年中央财政预算执行情况的审计显示，预算编制不清晰，约束力不强，财政资金的虚报冒领，矿产资源转让中不当利益等问题，仍然存在。

王雍君认为，十八届三中全会决定中“透明预算”的提法给出了很大的改革空间。

学者们以往谈预算都不敢奢望“透明”，认为“公开”就不错了。这是因为在一些政府部门公布的预算信息仍然相当模糊，总的来说，在预算收入方面的信息多于预算支出的信息，支出方面只能看到资金的投入方向，看不出支出的具体用途。

王雍君认为，预算公开并不等于透明，更不意味公众能看懂。公开预算只是一个手段，有时候政府亮了账本、报表，或者公布一部分，就算公开了。“做到透明预算，让专业人士甚至公众能看懂是符合法治政府要求的，也是一个基本要求。”

“全口径”管理不亚于一次革命

此外，中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇告诉《中国经济周刊》，预算管理要不要真正实行“全口径”，是事关财税体制改革根本方向的问题之一。

所谓全口径预算，即全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。从2003年十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今，已超过10年时间，尽管先后推出了一系列的调整、整合动作，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一目标始终未能真正实现。

高培勇指出，四类预算中，规范程度最高的是公共财政预算，这类收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用。而其余三类预算都属于“备案”性的审议。按照2013年的预算数字计算，在包括上述四类预算收支的盘子中，公共财政预算收支所占的比重，为65%上下。其余三类预算收支所占比重数字加总，达35%左右。这意味着，当前中国的政府收支规模，真正纳入“全口径预算管理”视野或完全处于“全口径”控制之下的比重，距十六届三中全会设定的目标，还有相当长的一段路要走。

高培勇称，实行“全口径预算管理”改革的最终目标是将所有政府收支纳入其中，并进行高效、统一管理，这实际上不仅仅规范了财政资金，还涉及大量地方政府事权的规范，要求将地方政府的事权与财权高度匹配，并建立综合的政府收支问责机制，由人大等机构对政府行为进行预算控制，是财政收支管理向政府理财观念转变的深刻变革，是执政者自己对自己的改革，其潜在意义不亚于一次革命。

“给人大充足的时间审查预算”

“改进预算程序包括预算的准备、审查和执行三个环节，特别是在前两个环节，预算的准备和审查中，应当着力加强人大的作用。”王雍君说，“人大审查预算的时间太短，应该参考国际惯例至少延长到4个月，给人大充足的时间审查，此外在预算编制过程中还要注意财政部门和职能部门的分工合作。”

“许多国家议会将60%的会期都用在审核预算上，我国安排的时间却不多。”曾参与预算法修订的全国人大常委会委员、财政经济委员会副主任委员尹中卿认为，我国现行财政年度与自然年度相同，而批准预算的时间往往在3月之后。年初的预算执行计划经过层层审批之后，往往要下半年才能到位，导致支出执行进度滞后。解决这样的尴尬局面，一种办法是将我国财政年度改变为从当年4月1日至下年3月31日，另一种办法是把全国人代会的时间提前到上年的12月份，或者加开一次秋季会议，专门审查批准下一年度计划和预算。

尹中卿认为，在全国两会召开前，可以考虑增加人大常委会会议审查的环节，或者组织部分代表提前审查。在人代会上，要考虑恢复对预算执行情况和预算草案进行说明的口头报告，安排专门时间对预算草案进行专题审议讨论，保障人大行使预算审查批准权。

预算法要保障公众监督权

这些都绕不开预算法的修订。专家认为，预算法修订是进一步深化财税体制改革的前提之一。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希表示，“预算制度改革中，预算法的修改无疑是一个重点，改革的许多新的精神在预算法三审稿里就已经有所体现。”

以1994年财税体制改革和当年通过的预算法为起点，中国开始了建立现代预算制度的探索。随着中国社会的发展和市场经济制度的逐步完善，现行预算制度的弊端也逐渐暴露。在专家眼中，现行预算法未对预算公开作出规定，而随着公众权利意识的觉醒和提升，普通人对政府怎么花钱、“三公经费”等问题越来越关注。可以说，预算法的修订和每个公民的权利息息相关。

尹中卿在接受《中国经济周刊》采访时表示，“政府花的钱是税款，花钱的目的是为了公共服务，老百姓最关心的问题，都是政府要花钱解决的。”

据《中国经济周刊》获悉，预算法修正案（草案）或将在8月25日召开的全国人大常委会第十次会议上迎来“四审”。

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